进阶-宏观.总体（三）公共物品、市场失灵，政府失灵

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39．公共物品

国防需要吗？警察需要吗？路灯需要吗？马路需要吗？消防队需要吗？

对于上述需求，可能多数人都会觉得是必要的，但每个人又可能对上述某些需求有着不同的紧迫程度。因此，在政府有限的预算下，每个人对上述各种需求的排序也会不同。或许有人认为与自己生活周遭有关的事物，如路灯、消防队等，应特别优先；但有些人也会认为，国家安全及社会秩序更重要，因此国防与警察开支特别重要。这些不同的想法都有其道理，不能说谁的意见一定是对的。在民主国家里，这些问题都要通过民主程序，决定有限的国家资源要如何分配，优先级为何。这是个重要的社会选择问题。

公共物品的特点

前 述 各 种 需 要 ， 因 为 是 服 务 众 人 的 ， 在 经 济 学 中 称 为 “ 公 共 物 品（public goods）”。公共物品有个特性就是，一旦提供，即使再多一位国民享受，如多个路人过马路，享受路灯的光亮，边际成本仍然不会改变。因此，不论是路灯，还是国防，公共物品大体上具有边际成本不随使用者增加而增加的特性。这虽然是件好事，但也衍生了另一个重要问题：公共物品是否应秉持着使用者付费原则？若是，费用应如何分担？再者，每个人对每项服务都有自己的优先性，如此一来，又如何能说服国民负担他根本就不认同的某些公共物品支出？更何况，其间有些人只想多享受，却不想多出钱。这

种常见的心态被称为“搭便车（free rider）”。凡此种种，都是公共物品的问题。

简单地说，公共物品与厂商所提供的商品大不相同。厂商提供的商品，价钱多少，买或不买，决定权在消费者。但是买不买公共物品，决定权并不在个别消费者。此外，公共物品也没有标售价，人们难以判断每次的“消费”，如晚上回家经过自家巷口的路灯时，自己应付多少钱。这些因素都增加了这不可或缺的公共物品在决策上的问题与困难度。

阿罗不可能定理

在一般人的印象里，上述公共支出多半经过民意机关审核预算，形成决定。但问题是，在民主社会，民意机关代表都由选举产生，也代表了不同选民的偏好与不同的优先级和价值。民主制度数人头的多数制，固然是解决问题的方式，但就经济学的角度来看，它是完美无缺的吗？答案是未必完美，理由说明如下。

美国经济学家肯尼斯·约瑟夫·阿罗（Kenneth Joseph Arrow，1921— 2017）在51岁时得到诺贝尔经济学奖，是诺贝尔经济学奖颁发迄今最年轻的得主。(22)阿罗在1972年得奖，当时他被肯定的贡献就是他30岁时在博士论文中提出的“阿罗不可能定理（Arrow's impossibility theorem）”。阿罗不可能定理提出了让许多人感到意外的论点，那就是民主的投票机制并不能解决人与人之间在排序选择上的矛盾。事实上，在真实世界里，许多公共事务必须决定事情的优先级，但选民对于某些事情的优先级意见并不一致，因此即使通过民主程序，仍会出现僵局。

举个常见的公共政策争议事件为例：假设要在某地开发工业区，通常会出现环保团体、当地争取工作机会的居民及争取选票的政府机关三方的意见角力。

环保团体的政策排序是：环保＞选票＞工作；

争取工作机会的居民的政策排序是：工作＞环保＞选票；政府机关的政策排序则是：选票＞工作＞环保。

在三方的角力下，最后环保、工作及选票这三个选项彼此相持不下，陷入僵局。这时，民主制度虽以投票机制产生最后的决定，但这个决定绝对不是什么万灵丹，无法让不同立场的人心服口服。这就是阿罗的阿罗不可能定理。

自由的矛盾

继阿罗的研究之后，1998年诺贝尔经济学奖颁给了印度经济学家阿马蒂亚·森教授（Amartya Sen，1933— ），肯定他在福利经济及公共选择领域的 贡 献 。 阿 马 蒂 亚 · 森 教 授 就 阿 罗 的 理 论 再 提 出 自 由 矛 盾 说 （ liberal paradox）。他认为人们若在一定限度内有自由决定的权利时，选择结果可能仍然无法达到帕累托最优（Pareto optimality）。所谓的帕累托最优是指，在此均衡下，我们找不到其他任何一个新均衡，能增加其中任一人的福利，却不会减损其他人既有的福利。换言之，在帕累托最优下，可能的福利都已分配完毕，也已达成均衡状态。若只是分配而不能把所有可能的福利都分配完，或是把所有福利都分配完但无法在各人之间达成均衡，都不是帕累托最优。依据阿马蒂亚·森教授的理论，我们可以用下面父亲分财产的例子做一说明。

父亲要把财产分成三份，给甲、乙、丙三名子女。而三名子女也各有盘算：

1．甲心想：若可不分给丙，而把父亲的财产由他及乙平分，这该有多好。

2．乙心想：若可不分给甲，而把父亲的财产由他及丙平分，这该有多好。

3．丙心想：若可不分给乙，而把父亲的财产由他及甲平分，这该有多好。

4．当然，在父亲的心里，他总是希望分财产这事不要伤感情，造成手足的不和，因此心想：若三名子女都能同意财产均分该有多好，虽然不是最好的办法，但也是没办法的办法。

以经济术语来说，老父亲的想法（均分）能够构成帕累托最优。但是，老父亲的想法能实现吗？答案是未必。

阿马蒂亚·森教授在上述的问题中指出，若三名子女都是抱着能争得越多就越好的心态时，那么老父亲的期待是会落空的，这是因为在这种情况下，甲会认为上述1与3的情形，至少自己能拿一半，它一定会比老爸的想法好。同理，乙会认为上述1与2的情形对自己有利，而丙则认为2与3的情形对自己有利。如此一来，三名子女彼此不断钩心斗角，若老爸不出面制止，强制要求财产平分的话，这出子女争产的肥皂剧不知要演到何时。

公共经济学及社会选择的问题，是经济学一个极具挑战性的领域。迄今，对它在学理上的了解，多限于它不能做到什么，或是只能达到什么效果，而对于它是否存在一个有效决策机制，相关的探索仍在进行中。

40．市场失灵

市场失灵（market failure）一词用得很广，人们把许多市场不能解决及处理的问题，都归因为市场失灵。的确，市场不是万灵丹，它有一定条件的限制。若说市场会失灵，那么是否有其他更好的替代制度呢？答案应是否定的。因为其他可能的替代制度，后遗症可能更大，更没有效率。在经济学的世界里，我们也只能以更市场化的方式处理市场失灵的问题。

市场失灵源自奥地利学派（Austrian economics）。但当时奥地利学派对市场失灵的看法是，市场其实很有效率，我们可以通过市场看出，在市场经济下，到底哪些资源（如劳动力、资金）仍未得到有效的配置，并依此对症下药，提升市场机制。如此说来，奥地利学派最初对失灵的看法反而是正面且积极的，但市场失灵一词沿用久了，反而失去了最初的积极含义。许多人会认为，市场失灵是没办法的事，在看法及态度上变得消极了。

市场失灵存在的原因大概可分成五大类，包括公共物品、外部性、市场信息不对称、市场竞争不存在及代理人。前文已提及公共物品、信息不对称，在此仅就市场竞争不存在及代理人这两个问题来讨论。(23)

市场竞争不存在

市场竞争不存在的问题，成因有好几种可能。其一，就是垄断。垄断的形成原因包括：因技术的优越性而形成的垄断（如微软公司），或因资源稀缺性而形成的垄断（如稀土的输出），或因法令的规定而给予的特别法定垄断地位（汉武帝的盐铁酒专卖），或因特别的商业安排（如给予某家厂商欧洲市场的独家专卖权），或自然垄断（natural monopoly，如自来水或电力的输送系统，一旦建好，就没有必要浪费资源再铺设第二套。原先的那一套只要做更新及维护，就成为唯一的一套，当然这一套也是垄断水或电的供给及输送者，因而被称为自然垄断者）。

就技术的优越性而形成的垄断，这当然是值得肯定的成就，因此各国在这一部分的管制及处理上是抱持着不过分干预的态度，意即，若是垄断者没有用不正当的方法阻却其他厂商参与竞争，就不去干预；政府也不必有红眼症，看到成功的厂商赚到钱就觉得不能接受。其实，有成功的厂商赚到钱，就一定会有其他的企业家以更创新的意愿进入市场，挑战市场的冠军，如谷歌在苹果垄断手机市场的操作系统后，开始以Android系统挑战苹果，并获得很大的成功。相对而言，微软一直沉醉在它的Windows操作系统的成功中，而没有积极地跨足手机操作系统，等再介入时，它就需要面对市场早已被瓜分的困境。

另就法令特许的垄断部分，这一部分的一个典型的例子，就是“烟酒公卖制度”。在这个制度之下，当局以烟酒专卖的制度来保障稳定的税收。但是这个制度在全球贸易自由化下受到很大的冲击，因此必须进行相当程度的改变。于是相关部门通过制度调整，将原来的烟酒公卖局改制为股份有限公司，翻开了当地烟酒市场的崭新一页。事实上，烟酒事业是否要以特许垄断的方式来取得税收是可以检讨的。以烟酒附加税的方式仍能达到原先设定的税收目标，当局就不必以公营的方式来经营烟酒公司，这样不论在经营效率还是经营成本及弹性上，都能有比较好的表现。

委托代理问题

不论是中国，还是世界上的大部分国家，国有企业都是重要的经营形态，而这种经营形态有独特的市场失灵问题，那就是所谓的“委托代理问题（principle-agent problem）”。委托代理问题在于，国有企业的所有权在

名义上属于国家或是全体人民，但这是过于抽象的概念，真正的问题就出在所有权界定。国有企业的董事长也好，总经理也罢，常常会发生不知为谁而战的问题。若公司赚了钱，这钱也不能都放进自己的口袋；公司赔了钱，也不用自己贴钱。因此，公司的经营效率必定大打折扣。此外，国有企业里不只高阶管理人如此，基层员工也常出现抱着铁饭碗的心态，导致经营无效率。

国有企业常出现的委托代理问题，造成公司对外竞争的无效率，而此无效率经常又伴随着国家垄断市场的法令保护，因此造成严重的市场失灵。此外，这些国有企业的内部劳务市场，也会因缺乏足够的诱因与严格的考核制度，而出现冗员充斥、升迁不公的情形，这也是另一种国有企业内部劳务市场的市场失灵。

委托代理问题的出现不限于国有企业，在一般民营企业里也会以另一种面貌出现。在一般民营企业里，公司所有人与经理人之间彼此目标不同，也是一种市场失灵。譬如，公司的经营策略重在强化长期获利能力，但公司的经理人若重在公司的短期绩效，公司的利益与经理人的利益应如何调和？在经营策略上，也有公司采取股票认购权的制度，例如公司目前的股票价格是每股80元，而若公司的经理人能让公司的经营有起色，而股票价格也能由80元涨到120元，则公司的经理人就能以原来80元的价格购进约定数量的股份，以兹奖励。这就是一种调和代理人与公司利益的制度设计。

除了上述各种造成市场失灵的可能原因外，人们的经济行为也常因道德风险发生“逆向选择（adverse selection）”而造成市场失灵。这种情形常发生在保险市场。以健康保险为例，若是允许民众视自己健康情况来决定是否投保，如此一来，投保的比较可能是身体健康状况比较差的，或是已经出问题的。相对而言，身体健康状况较好的民众会觉得，现在反正用不上，可暂不加入。因此，健康保险在开办之初就会碰到投保人逆向选择的问题，且面临财务破产的窘境。为避免这种市场失灵的情形，就有必要要求全民不论身体健康与否都要投保，以有效处理逆向选择下必会出现的市场失灵问题。

市场失灵的发生，原因是多元的，我们宁可以奥地利学派的思考方式，积极地让市场的运作更有效率，如此才是上策。毕竟市场失灵时，更要以市场的方式来解决。

41．政府失灵

南中向接好音，法随遣使问讯吴大将军，未敢遽通左右，非委隆谊于草莽也，诚以大夫无私交，《春秋》之义。

——《复多尔衮书》，史可法（1602—1645）

2001年经济学的诺贝尔奖颁给了三位杰出的经济学家，以表彰他们在信息 不 对 称 问 题 探 讨 上 的 贡 献 ， 他 们 分 别 是 乔 治 · 阿 克 尔 洛 夫 （ George Akerlof ， 1940— ） 、 斯 宾 塞 及 约 瑟 夫 · 斯 蒂 格 利 茨 （ Joseph E.Stiglitz，1943— ）。在信息不对称的讨论中，有关市场失灵部分的问题，特别是如何对市场中的垄断及寡头进行管制的问题，是一个重要的课题。在这个问题的探讨上，许多人不由得会想，政府应该管一管，不然要政府做什么呢？的确，政府也着手去管了，可是效果如何呢？多半时候不尽如人意，这又是为什么？斯蒂格利茨认为，当政府决定成为管制者而下手去管时，政府反而常变成被管制者的俘虏；而一旦政府的管制者角色反而为被管制者所俘虏，所有的管制措施都会失灵，发生“政府失灵（government failure）”。在此情况下，人民非但不能挣脱寡头的桎梏，反而要再供养一群“监守自盗”的官员，真可说是赔了夫人又折兵。

回归市场竞争

如何才能处理这棘手的问题呢？斯蒂格利茨认为，我们不要太相信政府的能力，相对地，我们宁可多相信市场的力量。依斯蒂格利茨的看法，我们宁可让从业者间多由竞争的机制来彼此牵制，从而带来竞争上的效率及消费者的福利，也不能一厢情愿地认为，政府作为一个管制者就能有多大的本领，而能让垄断者既有效率又能给消费者最大的福利。

这样的思维影响深远，对美国日后的管制政策有着重大影响。为此， 1982年，美国法院在处理美国贝尔电话公司（Bell Telephone Company）垄断及意图垄断美国电话市场的案件时，贝尔公司的负责人在面对《休曼法案》（Sherman Antitrust Act）巨额的罚金及三年以下有期徒刑的压力下，同意与美国法院及起诉的检察官进行认罪协商，而终获致认罪协商结论。依

据认罪协商的结论，美国贝尔电话公司同意，将其庞大的全美电话公司拆成七个地区性的公司，各自独立运作。如此一来，贝尔庞大的王国一夕之间瓦解，这是美国管制经济史上的崭新一页。

美国在处理重大的反托拉斯（anti-trust）案件时，如上述的美国贝尔电话公司的案件，常常是以认罪协商进行。美国1890年通过的《休曼法案》规定，垄断者意图垄断时，将被处以三年以下的有期徒刑，这一超过一百多年的法案迄今依然有效，但时至今日，美国的司法界也都同意，把垄断厂商的负责人抓去关个一年半载或是几个月，其实只是对公司负责人的个人羞辱，在美国这么一个重视私有财产保护的国家，这对垄断者的王国来说，除了股价短期波动外，其实是没有丝毫影响的，垄断者仍是垄断者，又奈他何？因此，釜底抽薪之计，就是要打破其垄断，让市场得以新生。认罪协商不失为有效的方式，在违法者“自愿”的情形下，垄断者要么“同意”把垄断事业做分割，要么“同意”把他最关键的渠道开放给其他竞争者共享。故美国处理市场垄断的釜底抽薪之策，是从产业最基础的结构面下手，让市场恢复到“可竞争市场（contestable market）”结构。

管制经济学

管制经济学的发展，最主要探讨的课题之一就是，哪些管制相对有效且较不易造成政府失灵。以政府对国营事业的定价策略而言，管制经济学也对定价的两种可能的方式做讨论，其一是成本加成法，其二是最高上限法。所谓成本加成法是说，国有企业或公共事业（如燃气费或水电费等）是以公共事业的经营成本为基础，再加成若干来定价。但在成本加成法的计算下，公共事业的经营者就不会很在意成本节约，因而会产生严重的道德风险，最后受害的当然是付钱的老百姓。相对地，若是公共事业的定价采取价格上限法，也就是说，主管机关确定公共事业的价格上限，在此上限内，若公共事业的经营者能把成本压低，节省的差价就归公共事业的经营者及员工共享，如此一来，经营效率与管制价格之间就能取得一个平衡点。从上面的讨论可知，管制是必要的，但如何管才能达到原先管制的目的，其中是需要些智慧与理论依据的。

除了管制理论外，若要让管制能够成功，或至少不会造成政府失灵，另一个与道德风险有关的考虑就是如何不让管制者变成被管制者的俘虏，而造成管制的重大挫败。一个常被提到的原则就是，管制者与被管制者之间，至少要保持一个手肘的距离（an arm's length distance）原则。换言之，管制者与被管制者之间，要维持一定的分寸与距离，管制者不能随便接受被管制者的餐宴招待，接受馈赠或有对价关系等，这可说是最基本的要求。若是这些小节能守好，再辅以比较好的管制方法，才能让管制工作做得比较成功。在美国，这些相关的管制工作，除了由专业的管制机关担任，司法机关也扮演重要角色。认罪协商机制，也是在法院内为之。由此可见，管制工作最大的敌人就是道德风险，要投入大量的防弊工具及人力才能稍见成效。

美国的垄断管制机构

再以美国对垄断的管制为例，它有两个平行的机关可同时对垄断者进行管制。其一是美国的司法部，检察总长可对违法的垄断者提起公诉。此外，美国联邦交易委员会（Federal Trade Commission，FTC）(24)也可以对违法的垄断企业提起告诉。如此一来，在彼此独立作业的交叉火网下，司法部与联邦交易委员会就能对垄断企业发挥最大的监督及管制效果，这就是防止政府失灵的具体做法。许多年前，因公务的关系，我有机会参观访问美国联邦交易委员会，除参观访问该委员会极具历史的建筑外，也有机会与其委员会谈。

在会谈之前，我知道美国联邦交易委员会有五位委员，而彼此的任期是交相错开的，因此在业务上经验及实务都能传承，是良好的制度设计。而在会谈中，让我有新的且意外的体认是，美国联邦交易委员会五位委员的办公室分处其大厦建筑的不同地方。平日，这五位委员彼此是不碰面的，不论是公开的，还是私下的，都是如此，这是因为他们的工作伦理规范中有明确规定，因为要维持各位委员彼此决策的独立性，所以不允许委员之间在非正式的公开场合中讨论案件，当然，在私下场合中碰面更是大忌。因此，在美国联邦交易委员会里，五位委员彼此既无公谊，更绝无私交，而这种严格的规定就是要让道德风险这种人性的“天险”降至最低，从而将政府失灵的可能性降至最低。

(1) United Nations，World Population Prospects: The 2020 Revision.

(2) 当然这些国家也会把自己的汇率与美元挂钩，因此各国间汇率的转换也不成问题。但在各国发行自己的货币之后，原来欧元区内的财政纪律将会土崩瓦解；在各国财政恢复自主后，它势将增加各国货币供给上的不稳定性，各国间的汇率变动幅度也会随之加剧，原欧元区内跨境交易上的交易成本必将随之增加。

(3) 1985年9月22日，在美国的主导下，美国、英国、法国、联邦德国及日本等政府代表在美国纽约的广场饭店（Plaza Hotel）开会，讨美元汇率问题，会议中达成美元相对日元及德国马克贬值的协议。该协议被称为《广场协议》。

(4) World Economic Outlook Database April 2014，IMF.

(5) 100/（1－MPC）=100/（1－0.8）=500。

(6) 100/（1－0.9）=1000。另100/（1－0.5）=200。

(7) 数据来源：世界银行数据库。

(8) 有关通货膨胀率的计算，或是物价上涨率的计算，在住的方面，它是纳入租金的上涨率而不是房价的上涨率，故投资型的房子价格上涨，却有可能导致空屋率高，而空屋率高的结果，也可能导致租金下降。以台北为例，它的房价较许多城市并不逊色，但其租金却相对较低。

(9) 以人民币来说，若人民币由原来1美元兑8元人民币升值为1美元只能兑6元人民币，如此一来，原来以人民币计价的出口商品在转换为美元对美国出口时，都会变得更贵，因此，就会给中国对美国的出口造成不利的影响。

(10) Barro，Robert J. “flation and Economic Growth.” Annals of Economics and Finance，2013，14(1)，pp. 85—109.

(11) 第一次世界大战后，德国魏玛政府（the Weimar Republic of Germany）发行钞票的面额是2000亿马克，而当时邮票的面值是500亿马克。南美的阿根廷在1975年之后发生了严重的高通胀问题，以1975年为例，原来发行钞票最大的面值是1000比索，而1981年时，发行的钞票最大的面值是100万比索。另外津巴布韦也曾于2009年发行面额为100兆的津巴布韦币。

(12) 借贷行为是经济社会中的正常现象，但这一行为涉及借贷双方对未来货币价值的约定，如借100元，年利率以10%计，则一年后借方要还110元。

(13) 费雪方程式为：名目利率＝真实利率＋通货膨胀率。故同理，真实利率＝名目利率－通货膨胀率。

(14) 头寸即position，也叫持仓（仓位），指个人或法人所持有的和／或拥有的现金、证券、商品和更广范围的全部金融工具的总数。

(15) 当然，国有资产的活化、削减政府不少的开支等，也都是其他可能的做法。但因这些做法与本文的主题尚无直接关联，故不进行展开讨论。

(16)	当然，在许多情况下，公债的利率也会低于一般的利率水平，这是因为民间认为政府
的债信比较好，再加上公债的利息是免税的，如此一来，比较低的公债利率也是合理
的。
(17)	1990年的诺贝尔经济学奖颁给了威廉·夏普（William Sharpe，1934—	）、哈里
·马科维茨（Harry Markowitz，1927—	）及莫顿·米勒（Merton Miller，1923—
2000）等人，以奖励他们建立了这一模型，并开启了现代财务经济的新篇章。
(18)	在经济景气（不景气）时，我们也常会观察到，利率与股价同时上升（下降）的现

象，这是总体经济的大构面图像，可能的情形是，若外销订单大增（金融海啸来袭），致使资金需求与厂商获利同升（同降）。然，在上述同升（同降）的调整与运作过程中，短期内利率与股价彼此相互较劲的关系仍将存在。

(19)	有 关 渔 夫 与 猎 人 的 比 喻 ， 可 参 见 Maddala ， G. S. Limited-Dependent and
Qualitative Variables in Economics. Cambridge University Press, 1983. 一书中第257—260页的讨论。
(20)	当中国人民银行卖出美元换入人民币时，就是在回收市面上人民币流通的数量，而当

市面上可流通的人民币的数量渐渐减少时，原来每1美元能换得的人民币的数量开始变少了（譬如，原来1美元能换8元人民币，现在只能换到7元人民币），人民币对美元也就升值了。

(21)	明朝崇祯年间，闯王李自成起事，当时的老百姓对其开仓赈饥都十分感佩，故有“迎
闯王，不纳粮”之民歌。
(22)	2019年的诺贝尔经济学奖得主埃丝特·迪弗洛（Esther Duflo，1972—	）打破了
这一纪录，得奖年龄47岁。
(23)	外部性的问题将在《外部性效应：门前雪与瓦上霜》中另做讨论。

(24) 美国的FTC成立于1914年，迄今已有一百多年的历史，是全世界第一个专责的反托拉斯机构。FTC坐落于美国国会山庄下，这座宏伟的建筑是由罗斯福总统（Franklin D. Roosevelt，1882—1945）于1935年亲自奠基，于1938年完成

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