院庆 |於昊、刘超平、杨明：南京市老城区老旧小区停车发展政策与策略

2016年，十三五开局之年，南京城交院也迎来了二十岁生日。二十年风风雨雨，二十年岁月峥嵘，南京城交院始终以精心的态度、精湛的技术、精诚合作的精神创造一流的规划设计咨询精品，致力于城市与交通的健康可持续发展。值此佳节，南京城交院特举办了二十年精品项目、精品文章回顾与学习活动，本微信公号将在近期选择代表作作品，供同行交流。

於昊，南京市城市与交通规划设计研究院副总经理、副总工。注册城市规划师，国家注册高级咨询顾问。南京林业大学、南京理工大学兼职教授；中国城市交通规划学术委员会委员；江苏省“333高层次人才培养工程”第三层次培养对象；江苏省城市科学研究会、省城市规划协会（学会）城市综合交通专委会秘书长；南京交通学会副理事长。

刘超平，2011年取得东南大学交通运输规划与管理专业硕士学位，同年进入南京市城市与交通规划设计研究院有限责任公司工作至今，现为综合交通规划四所总工程师。

杨明，南京市城市与交通规划设计研究院有限责任公司副总经理、院副总工，博士、高级城市规划师，江苏省注册咨询专家，河海大学、南京林业大学兼职教授、  硕导。

摘要：老城区老旧小区停车位配建水平普遍较低，合理制定老旧小区停车发展政策与策略是缓解其停车矛盾的根本措施。首先指出南京市老城区老旧小区普遍存在停车位缺额大、大量车辆转移停放至小区外围道路的问题。基于数据分析不同年代建设的小区停车供需的差异化特征。通过对老城区老旧小区停车趋势进行判断，提出综合治理、多元化、市场化的停车发展思路与策略。最后，从机制与政策、规划与建设、运行与管理等方面提出停车发展政策建议，具体包括通过制定相关政策，鼓励和引导小区建设和改造停车设施；引入交通影响评价制度，针对不同片区确定停车位扩容上限；强化停车秩序管理，以价格杠杆调节停车需求等。

0 引言

随着城镇化和机动化的快速发展，城市的小汽车拥有量及使用量迅速增加，停车矛盾逐步凸显。近年来，居住小区基本停车位供给不足的问题日趋严重，已引起各级政府和社会各界的广泛关注和重视。

老旧小区基本停车位不足的问题非常普遍，尤其在老旧小区最为密集的老城区，停车供需关系严重失衡。受到历史发展阶段限制，老城区老旧小区建筑和人口密度高，内部和周边路网容量低，存在基础设施落后、服务配套不足、物业管理缺失、邻里关系复杂等共性问题，小区停车矛盾往往容易导致绿地、广场等公共空间和消防通道、市政道路被挤占等系列情况，面向改善停车问题的诉求很高、难度很大。本文以南京市老城区为例，以保障老旧小区整体环境改善和停车良性发展为目标，探讨如何看待和破解老旧小区停车问题、如何完善老旧小区的停车发展政策与策略。

1  南京市停车问题与特征

1.1  停车位缺额大，停车矛盾外部化

南京市老城区指明城墙围合的区域，面积约44 km2，居住人口约158 万人，是南京市城市功能、人口规模、交通需求最集中的地区，也是全市停车问题最严重的地区之一。近十年，南京市老城区基本停车位缺额从1.7万个增长至6.2万个以上。

老旧小区是指建设年代较早、配套设施不足、配建车位水平较低的居住小区。南京市在1998 年前执行的公安部和原建设部颁布的《停车场规划设计规范》(试行)，尚未对普通住宅提出停车配建要求；1998—2003年执行的住宅小区停车配建标准低，仅为0.2 个/户；其后住宅小区的停车配建标准有了较大幅度的提高。

由于本文重点面向基本车位的停车政策、策略和供需分析，因此，界定所研究的老旧小区为2003 年前建设的居住小区。南京市老城区老旧小区基本车位平均供给率低，约为0.11 个/户，而实际的夜间停车需求达到0.22 个/户，基本停车位缺额约为0.11 个/户，缺额达50%[1]。老旧小区内部通道、广场、空地被各类停车位见缝插针、充分利用，常规挖潜方式难以为继，在停车位持续不足的情况下，老旧小区大量车辆转移停放至小区外围道路，停车矛盾逐渐外部化。

1.2  不同年代小区停车供需差异化特征

不同年代建设的小区由于设施配套和停车位配置情况不同，停车供需也呈现差异化特征(见表1)。

从停车设施的供给与需求来看，20 世纪80 年以前建设的小区停车位供给极少，夜间停车需求受到明显抑制，缺额约0.07个·户-1；1980—1998 年(南京市首次实施普通住宅配建车位政策)建设的小区停车位供给约0.10个/户，基本靠挖潜提供，夜间停车需求约0.21 个/户，停车缺额约0.11 个/户；而1998—2003 年建设的小区停车位约0.16 个/户，挖潜车位占50%，夜间停车需求约0.29 个/户，停车缺额约0.13个/户。

表1 南京市老城区老旧小区停车供需情况

资料来源：文献[1]。

随着时间的推移，老旧小区停车位供给水平有所增加，但实际停车需求和缺额也在增加。随着建筑物配建标准的提升，小区停车位供给水平有明显提高，说明配建停车位是影响车位供给的决定因素。但从停车需求来看，停车位配建水平较高的新小区停车需求也更大：与20 世纪80 年代之前的小区相比，1998 年之后的小区停车需求增长了一倍以上；从停车缺额来看，尽管后建小区的停车位供给水平更高，但其停车缺额也更大。可见，低配建水平的老旧小区、加上老城区有限的道路空间资源，实际上发挥了抑制停车需求的作用，通过设施供给来调控停车需求的手段具有一定的可行性。

2 停车发展趋势

2.1 基本特性

老城区老旧小区存在潜在的停车需求，受物业管理水平和用地、交通资源条件的限制，停车需求往往显著高于供应水平，引发各种随意停车行为，这是管理缺失、错位的必然表现。老城区老旧小区的停车现象普遍存在如下效应和现象：

1） 破窗效应。停车供需矛盾导致停车秩序依赖于严格管理，一旦管理松懈，停车问题必然恶化；老旧小区缺乏停车位，同时往往又缺乏物业管理，一旦“窗破”，乱停车现象极易蔓延；只有强化管理，才能遏制停车问题的进一步恶化。南京市近期通过强化管理已经取得显著成效。

2） 压差现象。不同的管理力度和管理强度下，停车违法程度明显不同。严管街、严管区、模范社区通过强化管理，停车环境明显优于周边地区；反之，那些管理水平相同或相近的小区，尽管建设年份不同、资源条件与停车供需水平各异，但以停车供需缺额为表征的乱停车现象差别并不显著。

3） 公地悲剧。人们总是倾向于侵占不受约束的公共空间。与新建小区相比，老旧小区的公共空间相对狭小，更难用于停车挖潜，因此，在同样疏于管理的条件下，老旧小区周边的公共道路空间被侵占的现象更为普遍。停车发展要扭转公地悲剧的命运，必须采取符合经济规律的市场化策略和措施才可能从根本上缓解。

持续蔓延的停车问题将可能演化为涉及公平性、经济性的社会问题。小区内部的停车矛盾向外部扩散，就会严重影响城市空间、道路交通和停车的整体环境。因此，老旧小区的停车改善关乎城市环境和交通环境问题，需要与城市发展、交通发展整体统筹考虑。

2.2  经验借鉴

日本、香港的停车发展经验具有较高的借鉴价值。日本停车发展的核心思想是在完备的停车政策和法规基础上，明确停车发展权责关系和自备车位制度，对中心区、老旧小区停车总体采取限制措施，通过实施公交优先降低出行者对小汽车的依赖，并控制停车位供给规模以推进交通需求调控。同时除政府建设外，还通过简化审批手续、给予资金和税收支持、保障民营停车场的经营和收益、严格管控路内停车位、强化违法处罚等措施大力促进停车产业发展和规范停车秩序。香港采取限制型汽车化政策，坚持用者自付原则，征收高额汽车购置税费，实施高标准的停车费，保证停车经营者有利可图，提高停车投资者的积极性[1]。路内停车收费以保证路内停车位15%的空闲率为依据，实行动态调价。

欧洲各大城市将停车需求管理作为交通需求管理的重要组成部分。例如，伦敦、巴黎等城市限制中心区停车，制定建筑物配建停车标准上限，引导小汽车向外围城区转移，小汽车形成外高内低的分布态势(见表2)，中心区停车问题得到缓解；同时严格限制路内停车时间，普及咪表设施，提高路内停车位利用率。

表2  南京市与国际大都市小汽车分区拥有率对比

资料来源：文献[1]。

2.3  发展趋势

停车需求预测是一个复杂多因素影响的过程[2]，判断停车发展趋势需要结合老城区环境容量、交通容量、古城保护等限制要素。南京市老城区长期坚持的绿色交通优先和交通需求管理并重的交通政策手段，对交通结构的优化发挥了显著作用。根据2014年居民出行调查显示，老城区居民出行对私人小汽车的依赖性相比主城区低20%[1]。

尽管如此，由于老城区的城市功能和公共服务资源等各类要素高度集聚，人口密度超过3万人·km-2，老城区高峰时段的道路交通网络仍然处于超负荷运行状态，且可拓展的空间极其有限。以新街口地区(约4.3 km2)为例，通过近15 年的加快发展，地区路网容量仅增长约46%，远低于同期700%的小汽车拥有量增长速度[1]。由此可见，人口、就业岗位、开发强度和密度呈圈层式特征分布的城市，面向车本位、依靠路网和停车设施扩容的老城区交通改善之路无法走通。

参照发达国家的经验，结合南京市老城区容量限制、城市更新计划及现状停车供需情况，综合判断南京市老城区小汽车发展不管是自由增长还是适度管控(见图1)，都将超出资源承载能力，必须继续采取严格管控措施[1]。

图1 南京市老城区小汽车增长趋势预测

3 停车发展思路与原则

3.1  发展思路

基于基本停车位的私有属性[3]，解决基本停车位的主体责任是使用者个人，政府的责任是制定停车发展政策和制度，引导和示范停车设施的建设。

老旧小区停车发展思路需要在认识和实施路径上达成共识：1)停车问题不仅是交通问题，也是社会问题，需要纳入社会治理体制综合解决；2)停车问题具有复杂性，需要从政策、规划、建设、管理以及社会素质教育等多种方式综合解决；3)停车发展不能仅从停车自身看问题，还应与整个交通系统相协调，老城区停车发展的根本出路在于提升公共交通服务水平和实施需求调控策略；4)推动停车发展主体的多元化，政府、企业、街道社区和使用者都应积极参与停车问题治理，发挥各自作用，停车发展必然要走市场化道路，应努力为其发展创造基础条件。

3.2  发展路径

老旧小区停车治理应以改善停车秩序、挖掘停车潜力、优化供给结构、动态调控需求为基本策略。需要重点强调的是，要采取先改善和建立秩序，后优化和调控供需关系，最终实现结构优化、供需平衡的分步走路径，不能片面追求一步到位。也就是说，要先打造一个基本平衡的环境，同时强化管理持续治理，才能逐步改善停车难问题，直至理想的平衡环境。管理部门应主动作为，积极引导，缓解矛盾，改善品质，推动老城区停车问题逐步得到缓解，实现老旧小区基本车位供需的适度平衡。

南京市老旧小区停车改善最好的切入点是以举办青奥会为契机，在城市综合治理的基础上，老城区面向停车治理同时实施三大举措：1)大幅提高路内停车管理力度(对违法停车处以罚款并扣分)；2)大幅提高路内停车收费标准(以日间为主，夜间收费提高有限，基本维持原有水平)；3)面向规范秩序，施划新增路内停车位。通过上述举措，城市停车秩序得到明显改善，也有效地抑制了老城区老旧小区停车需求的快速增长。

3.3  发展原则

老城区老旧小区停车发展应坚持三项基本原则：

1） 着重政策，多元参与。基本车位的发展方向总体转向以市场为主，政府负责停车发展政策的制定和执行监督，为停车市场化和产业化发展创造良好条件，引导多元主体积极参与，鼓励市民自治和社会投资，推动停车场建设。

2） 以管为纲，建管并举。继续保持停车管理的高压态势，以停车秩序的改善作为推动停车矛盾改善的必要前提。

3） 量布裁衣，以供定需。分析各片区实际的配套设施、路网容量、停车供需特征，采用量入为出、量布裁衣的停车策略，将老旧小区停车发展措施落到实处。

4 停车发展政策与策略

应对老旧小区停车问题的复杂性，需要采取系统化的综合措施，从机制与政策、规划与建设、运行与管理等多方面制定政策与策略。

4.1  鼓励挖潜，增加供给

4.1.1  政策引导，市民自治

鼓励有条件的老旧小区在内部空间或自有用地上解决停车问题，实施小区自建停车设施的鼓励政策，明确纳入《南京市鼓励公共停车设施建设优惠政策的若干规定》(以下简称《优惠政策》)[4]政策范围。依托市、区政府的统筹指导和资金补贴，由业主大会或其授权的业主委员会负责老旧小区内停车挖潜改造工作的具体实施，包括建设、补偿、收费等方案，有难度的可申请由相关政府部门协助实施推进。小区停车位挖潜应考虑有车和无车居民的综合利益，对于小区内自建停车设施，需要占用业主共有的道路或其他场地用于建设、改造停车场的，应当由业主大会或业主委员会决定，并经共有部分占总建筑面积2/3 以上且占总人数2/3 以上的业主同意后，依法办理有关手续并公示。

4.1.2 放宽改造条件，简化审批程序

对于小区内部采用自有用地建设停车设施项目，在方案报批时，可直接审核单体建筑物方案，不必强制重新审核小区总平面方案。对于小区内部采用自有用地建设停车设施项目，不需要办理房屋产权的，可以视为构筑物，不纳入容积率计算范围，用地性质不做调整；需要办理房屋产权的，以协议出让方式供地。老旧小区可结合人防工程、绿地、广场、边角地、地面停车场、简易或破旧建筑物等建设或改造增加停车设施。

以樱驼花园小区为例，该小区建于20世纪90 年代，有1 600 余户居民。小区原有120 个路内停车位，即使在工作日上班时间，小区周边道路仍停放大量小汽车，停车供需矛盾大。为解决小区停车难问题，南京市人防办和金陵石化公司利用小区公共广场地下空间合建了地下停车场，开挖两层，面积达1.4万m2，总投资7600 万元，可提供403个小汽车停车位。而停车场上面的广场被重新覆绿，打造成一个小花园，有草坪、绿树、亭子、休闲步道等(见图2)。改造项目较好地解决了该小区停车矛盾突出和保障居民休憩公共空间的问题。

a 停车场上方绿化

b 停车场内部环境

图2 樱驼花园地下停车场与地面绿化

4.1.3 厘清产权归属，推动建设意愿

逐步厘清小区内停车位产权归属问题，明确受益和权责主体。业主或建设单位对其专有的停车位(库)享有占有、使用、收益和处分的权利。利用业主共有的场地新建或改造停车位(库)，可以通过BOT(Build-Operate-Transfer)、租赁、合作经营等方式引入其他投资主体进行建设，由业主大会或者业主大会授权的业主委员会决定具体事项，但停车位(库)不得向本小区以外的业主出售。

4.2 规划先行，政策保障

4.2.1 推进停车设施建设，鼓励服务老旧小区

对于停车矛盾较大而内部挖潜空间不足的小区，鼓励在小区周边建设路外停车设施为小区提供服务，小区居民可享受路外公共停车设施的优惠政策。对于老城区城中村、危旧房的改造，5000 m2以下的地块优先用于公共停车设施建设，5000 m2以上的地块应同步考虑停车改善方案，同步规划、同步建设，鼓励代建停车设施，必要时可在项目规划条件中做出要求。鉴于老城区内城市空间资源有限，在规划的城市绿地内允许10%~20%的地面用地用于建设停车塔，用地性质兼容。

4.2.2 严格落实《优惠政策》，加大社会投资意愿

新建的公共停车设施停车位达100 个(含)以上的，在符合经批准的城乡规划前提下，公共停车设施竣工验收合格后，市、区两级财政对停车设施建设资金实行一次性奖励补助，补助标准为地下停车库2 万元/车位，地上停车楼1 万元/车位。各区可根据停车设施建设优惠政策，在辖区内选址停车塔(楼)用地，报规划主管部门审核后实施，以加快选址速度，进一步提高可操作性[4]。

4.2.3 突破传统规划方式，发挥公众参与作用

构建公众参与公共停车场选址、提供停车场选址信息的微信、网站等众规平台，拓展获取停车场选址信息的渠道，是基于互联网发展、响应大数据时代特性的创新方式。众规平台建议由市规划部门负责筹建和管理，各区负责对辖区内停车选址信息初步甄选并将初步可行方案上报规划部门，规划部门联合国土部门、市停车管理部门研究协调后决定是否采纳。

4.3 多管齐下，综合治理

4.3.1 引入交通影响评价制度，实施差别化政策

在片区综合治理或交通改善时，按照一区一议、一片一议的原则，与街道和社区共同确定开展停车综合治理的片区合理大小，以分片规划和小区内部优化相结合的思路，同步开展小区和片区的停车改善方案研究，强化停车治理方案的有效性和落地性。

老旧小区停车设施改造扩容方案审批前，应开展交通影响评价研究，结合老城区内路网容量及配套设施等情况合理确定扩容规模，分析并确定路外停车设施的整体和单体扩容上限。由于不同年代居住小区的建筑特征、用地与空间条件、配套设施、停车供需状况等均存在较大差异，因此，在制定停车治理方案时，不同年代的老旧小区需根据需求特性采取如下差别化的户均车位供给政策(即使是有条件的老旧小区，总体车位供给仍应控制在0.4~0.5 个/户的老城平均水平，具体方案需通过详细分析确定)。

1） 历史建筑、历史街区。

现状停车供需量低，文化底蕴丰厚、具有地方特色和历史意义，需要对其风貌加以保护。鉴于其特殊性，建议结合保护要求和城市规划设计等专项规划要求，系统改善停车状况。

2） 1980年前建成小区。

现状停车供需量低，建筑总体质量较差，且基本达到建筑使用年限，建议结合城市改造更新进程的推进逐步完善。

3） 1980—1998年建成小区。

基本没有配置大型公共绿地、广场以及配建停车场，现有停车需求主要依靠后期挖潜增加的配置停车位和周边道路解决，约0.10 个/户，停车缺额约0.11 个/户。小区内部进一步挖潜的难度大，建议通过边角地或是老旧建筑物改造来扩容停车设施，扩容上限值建议按现状实际停车需求的水平选取，即0.2~0.3个/户。

4） 1998—2003年建成小区。

大部分配置了公共绿地、广场和地面停车场，挖潜后的车位拥有水平约0.16个/户，停车缺额约0.13 个/户。小区停车改造挖潜存在一定的有利条件，可以通过小区内外道路断面改造、组织机动车单行交通等方式调整道路空间资源，并充分利用公共绿地或广场、边角地、原有地面停车场等的改造来实现停车设施扩容，适当兼顾停车设施的供给结构优化。扩容上限值建议与现状停车需求基本相当，即0.3~0.4 个/户，最高不应超过0.5 个/户。

4.3.2 优化老城区内交通结构，确保出行环境

将停车供需调控作为交通需求调控的重要手段，优先发展绿色交通，引导小汽车合理发展。通过打通微循环路网进一步提升公共汽车服务覆盖率，并加强公共自行车和非机动车停车位的建设，提高绿色交通的方便性和舒适性，减少小汽车出行和停车需求。适时开展南京市老城区内拥车证制度的适用性和可行性研究，为进一步完善停车需求调控奠定基础。

4.4 强化管理，加大宣传

4.4.1 实施严格的停车秩序管理措施

实施市、区、街三级停车管理模式，形成多方参与的停车管理机制。同时实行主次干路违法停车由公安交管部门负责、城管部门配合，支路街巷违法停车由城管部门负责、交管部门配合的联动机制。在城管部门内部形成市(区)协调、考核，街道落实、管理的具体分工。以网格化、全时段管理持续改善停车秩序。

对路内停车位进行分类管理，路内停车位的使用性质逐渐向短时、临时停放转变[5]，限制白天停车位的停放时间，提高运转效率。将日间交通量较大而夜间交通量较小路段的路内停车位转变为夜间停车位，采用按时计费方式。

调整和优化老城区老旧小区停车供给结构，在利用市场化手段逐步增加路外停车场供给的同时，同步优化路内停车位的设置，对影响道路通行、造成路权不清的路内临时停车位，组织开展复查工作，及时进行调整取消，并及时根据老旧小区停车设施扩容情况调整周边道路停车管理方案。

4.4.2 以价格杠杆调节停车需求

在产权停车位定价采用市场调节价的基础上，根据国家发改委“指导地方放开非保障房物业、住宅小区停车费服务价格”的要求，将停车收费价格由政府指导价调整为市场调节价的形式(可根据建设经营成本、市场供求和竞争状况、社会承受能力等因素依法自主确定收费标准)，不宜制定收费最高限价，有必要时可考虑限制最低价，促进面向居住区的停车收费制度形成市场化的租售关系，并保持收费标准相对稳定。路内停车收费价格应根据使用率情况动态调价；对于路外公共停车设施周边200m以内的路内停车位，应进一步提高其收费价格并采取限时段、时长停放措施，以确保路外停车设施相对路内停车位的竞争优势。

4.4.3 推进停车共享机制研究与落实

政府组织牵头推进停车共享机制研究与落实，制定停车位开放共享运作细则。对物业给予相应优惠扶持政策，加强物业单位之间的协调，进行典型单位之间停车位开放共享模式分析，通过试点工程逐步进行推广。

4.4.4 明确路内停车收益用途

将路内停车收益纳入停车发展基金，主要用于发展公共交通、改善步行和自行车交通环境以及建设公共停车场。

4.4.5 强化市民规范停车意识

通过宣传引导市民在有车位的条件下购车和停车，杜绝占用消防通道行为，避免占用绿地、广场和公共活动空间的乱停乱放行为。

5 结语

老城区老旧小区停车问题的综合改善是一个系统工程，除了以资源挖潜为抓手、推动基本的停车设施供给改善之外，更重要的是及时制定与老城区交通战略协调一致的停车发展战略和政策。南京市老城区老旧小区停车发展政策在严格秩序管理、以价格杠杆调节需求、优化交通结构、挖潜改造车位等方面已经得到逐步实施，并且取得了一定成效，但管理政策的系统性还需要完善，尤其是对于夜间路内停车管理政策纠偏。同时相关政策的实施细则和操作办法还需进一步深化，以强化可操作性。

参考文献

[1] 於昊，刘超平，杨明，等. 缓解老城内老旧小区停车难问题政策及选址规划研究[R]. 南京：南京市城市与交通规划设计研究院有限责任公司，2014.

[2] 吴德华. 基于现状调查的城市老城区停车需求预测方法[J]. 交通运输系统工程与信息，2014，14(1)：235-241.

Wu Dehua. Parking Demand Forecasting Method in Old Town Based on Current Survey[J]. Journal of Transportation Systems Engineering

and Information Technology, 2014, 14(1):235-241.

[3] 过秀成. 城市停车场规划与设计[M]. 北京：中国铁道出版社，2008.

[4] 南京市人民政府. 市政府关于印发南京市鼓励公共停车设施建设优惠政策若干规定的通知[R]. 宁政规字[2014]12 号，南京：南京市人民政府，2014.

[5] 戴帅，刘金广，朱建安，巩建国，曲栩. 城市路内停车管理战略及实践[J]. 城市交通，2014，12(1)：6-11，85.Dai Shuai, Liu Jinguang, Zhu Jian'an, GongJianguo, Qu Xu. On-Street Parking ManagementStrategies and Practice[J]. Urban Transport ofChina, 2014, 12(1): 6-11, 85.

本文刊发在《城市交通》2016年第4期：page19-25

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