特约观察 | 大历史背景下的深圳经济特区数据条例

导语：7月15日，深圳市司法局公布《深圳经济特区数据条例(征求意见稿)》，首提数据权以及深港澳数据融通机制，标志深圳迎来数据经济新时代。

背景回顾

历史学家黄仁宇曾指出，中国在历史上是一个缺少数目字管理的国家。（编者注：数目字管理出自历史著作《万历十五年》）这既有古代中国缺少与数目字收集、整理、统计和管理有关工具的原因，也与中国人缺少这方面的意识有关。

但近十几年以来，随着计算机技术、互联网技术和更多信息技术工具的发明和广泛使用，数据越来越成为人类生产和生活当中不可或缺的重要元素。尤其近几年，在大数据相关概念的驱动下，在全球范围内越来越多基于数据的平台型独角兽企业纷纷涌现。

这些企业的涌现给我们带来了很多新的观察视角：

一、这些企业极大地方便了人们的生活，同时这些拥有大量数据的企业也拥有了对整个社会和国家治理越来越大的影响力。

二、不掌握这些数据的企业和个人则失去了在信息社会和数据时代进一步发展的空间。

三、政府本身也因为不掌握这些数据，而在很多方面不得不依赖这些企业

四、这些企业作为数字时代的先行者，给政府和其他企业树立了数据使用的榜样，在某种程度上树立了数据使用的范式。

五、整个社会和政府也面临着越来越急迫的数字化治理方式转型的任务。

美国和欧盟在数据的获取和使用方面，都有自己严格的法律法规。但这些法律法规，更多是从数据保护的角度，而不是从数据的使用角度出发的。今年4月9日，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》对外公布，作为中央第一份关于要素市场化配置的文件，明确了要素市场制度建设的方向和重点改革任务。数据作为一种新型生产要素第一次写入文件中，与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列为要素之一。

在此背景下，《深圳经济特区数据条例》（以下简称“条例”）于7月15日公开征求意见。因此，无论其最后完稿将以什么样式呈现，其意义无论如何强调，都不为过。

亮点和突破

《深圳经济特区数据条例》全文近15000字，7章103条，体例完整，内容丰富。

除去总则和附则外，主要分为个人数据保护、公共数据管理和应用、数据要素市场培育、数据安全管理和法律责任等几个部分。从篇幅来看，条例的重点一是数据要素市场培育，二是公共数据管理和应用，其最大的突破点也是这两个方面。

在《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》对外公布后，这应该是第一部关于落实数据成为生产要素的政府性文件。

尤其需要强调的是，在全球范围内，尤其在我们国家，对网络科学和数据科学的研究是极其滞后的。无论是在网络科学和数据科学的基础理论、关键技术，还是应用场景，也无论是在定义的内涵，还是外延，都远未取得与实践相匹配的进展。在科学研究如此滞后的基础上，条例起草人员能够完成这么一部完整、丰富，且有相当科学合理性和可操作性的文件，是一件极不容易的事情。

同时，这部条例在很多方面还不乏亮点。比如第十三条对未成年人的个人数据收集保护的规定，“收集、处理年满14周岁未成年人的个人数据应征得未成年人或其监护人的明示同意；不满14周岁的应征得其监护人的明示同意。”

第十四条对“撤回同意规则”的规定，“自然人有权随时撤回根据法律、法规和本条例的规定作出或被视为已经作出的同意，但不应影响在撤回前基于同意作出的合法的数据处理。”

第二十一条对“公共数据权属”的规定，“公共数据属于新型国有资产，其数据权归国家所有。”

该条例还有很多突破和亮点，是以前其他规定所没有的，但限于时间和篇幅，我们不再一一陈列。

不足或可商榷之处

由于数据科学研究本身的滞后，以及政府的治理机制和治理理念等因素，这部条例也还存在一些不足或可进一步商榷之处。

1.  对数据的定义缺少足够的衔接

条例第四条将数据定义为：“数据是关于客体（如事实、事件、事物、过程或思想）的描述和归纳，是可以通过自动化等手段处理或再解释的素材。”这个定义虽然正确但过于宽泛。接下来在条例“个人数据保护”一章，却没有对个人数据做进一步的界定，“公共数据管理”一章对“公共数据”有进一步定义，但所定义的内容与条例一开始对“数据”的定义之间缺少必要的衔接。如可能，建议进一步研究数据的属性和类别，并结合本条例的特定指向，重新明确本条例所涉及到的数据的内涵和外延。

2.  条例可操作性尚有待加强

本条例很多内容，比如“公共数据管理”一章的规定具有比较强的可操作性，但在“数据要素市场培育”一章，可操作性尚有待加强。条例在数据要素市场方面是一个大的突破，也有很多创新，因此很多内容确实难在做出具体规定，但这一部分内容还是有太多原则性的规定，而让执行者无从下手。

3.  传统的地域性科层制管理方式与数据的无边界流动之间存在的固有冲突有待弥合

条例作为由政府出台的规范性文件，其实施和执行也主要要依赖政府相关部门和机构。因此，本条例仍然沿用了政府的科层制体制，在市政府成立相关机构，下面各区政府也要参照成立相关的机构，实施数据的属地化管理。但数据本身的流动是无边界的，其流动方向和聚集方式与人的流动、产业的聚集等多种因素有直接关联，而人的流动和产业聚集，在当今时代又以跨区域为多。

对数据实施科层制和属地化管理，无疑会将相对完整和丰富的数据分割为一个个数据片段，这将在很大程度上丧失数据通过连接连通而生成的更大价值。因此，不建议在区一级再设立相应的机构，而建议在市一级直接对所有数据，按照数据的内在价值、流动方向、使用方式等属性进行统筹管理。在条件成熟以后，甚至应该在更高层面对数据管理进行全面统筹，使更多数据因为连接连通而成为大数据发挥大作用。

4.  应进一步加强数据定价方式研究

条例第四章第七节专门规定了“建立数据价值评估体系”，即由专门的评估机构来对数据的价值进行评估。按照边际效用价值论，“市场价格是在竞争条件下，买卖双方对物品的评价彼此均衡的结果。”即商品价格是交易出来的，而不是按照其内在价值被指定的。数据作为生产要素尽管有其特殊性，比如其可无限复制，不具有使用上的排他性，但其价格生成仍然应遵从市场交易原则确定。另外，同一个数据，对不同人会具有不同价值，也会有不同的对价，第三方无论如何公正公平，也难以洞察所有这些约束条件，从而给出一个均衡价格。数据价值以及对应价格到底应如何确定，尚需要进一步研究。

小结

条例作为落实将数据作为生产要素的第一部政府文件，具有极强的标志性意义和极高的价值。尽管存在一些不足或可商榷之处，但瑕不掩瑜。相信通过更多专家学者和政府工作人员的共同努力，条例终将成为一部高质量、具有里程碑性质的数据要素市场培育文件，并且可以期待该文件未来可以上升到更高层面，成为国家层面的政策法规，直至正式的法律文本。

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