杨东龙 | 智能网联汽车管理立法研究及深圳市创新实践

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写在前面

汽车电动化、智能化、网联化已成为未来发展的必然趋势，智能网联汽车正加速从测试验证步入商业化前夜。然而受既有法律法规的约束，智能网联汽车面临无合法驾驶主体地位、无法合法商业化、事故归责制度不适用、安全监管存在空白等问题。在深入分析智能网联汽车管理难点和重点的基础上，总结了欧美等发达国家及地区面向智能网联汽车商业化管理的立法经验。以全国首部智能网联汽车管理法规——《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》为例，分析深圳市智能网联汽车管理的创新举措，包括赋予自动驾驶系统交通主体合法地位、创建地方性“产品准入—车辆登记—运输经营”管理制度、明确分场景式事故责任划分及赔偿规则、建立网络安全与数据信息保护监管机制等。深圳市通过全面建立地方性创新管理制度促进智能网联汽车产业的高质量发展。

杨东龙

深圳市交通运输局智慧交通处副处长

研究背景

智能网联汽车通常也被称为智能汽车、自动驾驶汽车、无人驾驶汽车等^[1]，已成为全球汽车产业发展的战略方向，是拉动新一轮经济增长、构建双循环发展格局的重要载体，也是大国竞争的核心科技领域。美国联邦政府自2016年开始每年定期发布《确立美国在自动驾驶车辆技术领域的领先地位：自动驾驶车辆》(Ensuring American Leadership in Automated Vehicle Technologies: Automated Vehicles)，明确自动驾驶汽车的发展路线^[2]；欧盟在2018年发布《通往自动化出行之路：欧盟未来出行战略》(On the Road to Automated Mobility: An EU Strategy for Mobility of the Future)，提出2030年步入完全自动驾驶社会的远景目标^[3]；日本则在2014年就启动了“自动驾驶系统创新战略计划”(Strategy Innovation Program: Automated Driving for Universal Service, SIP-ADUS)，加速推动自动驾驶相关基础技术研发^[4]。

然而，智能网联汽车作为全新的交通参与者，其自动驾驶系统转变了车与人两类角色的关系。既有道路机动车管理法律法规体系以驾驶人为主体、以“有人驾驶”机动车为管理对象，与智能网联汽车存在诸多不相容之处。为了解决自动驾驶技术发展与应用面临的法律法规约束，世界发达国家均致力于打造开放、包容的政策制度环境，以抢占行业发展的制高点。例如英国率先建立自动驾驶汽车保险赔付机制，依据事故类型界定各方责任^[5]；德国修订道路交通法明确自动驾驶合法地位，并率先发布伦理道德准则等^[6]。2018年以来，中国在国家层面、地方层面相继发布关于智能网联汽车道路测试、示范应用管理的文件，但均属一般规范性文件，效力层级低且无法从根本上消除自动驾驶技术与现行法规之间的冲突^[7]。

2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020—2025年)》及首批授权事项清单提出，支持深圳用好用足特区立法权，扩宽经济特区立法空间，赋予深圳在人工智能、无人驾驶等新兴领域的先行先试权。2022年8月，《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》(以下简称《条例》)正式施行。《条例》是中国首部智能网联汽车管理法规，也是中国智能网联汽车行业发展的里程碑事件，为全国性的法律修订及相关法规出台提供了深圳经验。本文基于智能网联汽车技术特征，分析智能网联汽车管理立法面临的关键问题，总结域外立法进程及经验，进一步阐述深圳市对于智能网联汽车创新管理的思考与实践，为国家层面立法提供参考借鉴，进而确保中国在智能网联汽车产业竞争中掌握主导权。

中国智能网联汽车管理的关键问题

在车辆机动化发展进程中，世界各国围绕传统机动车辆建立了一套系统严密的法律法规体系，涵盖汽车生产制造、车辆登记使用、道路通行规则、交通事故处理和损害赔偿等管理环节。智能网联汽车的诞生使得车的核心部件由传动系统转向智能软件系统算法和处理器芯片，实现“软件定义汽车”；车辆具有运行的自主性，而人则逐渐从驾驶人转变为使用者、管理者、乘客等角色。在这样的规则转变下，智能网联汽车对既有管理体系带来多维度冲击。

尽管智能网联汽车技术仍处于快速迭代更新时期，尚无法完全预见其最终形态，但面向当前从技术测试验证向规模化落地应用的转变阶段，智能网联汽车行业管理存在4个关键问题亟须解决。

1）自动驾驶系统尚无合法驾驶主体地位。

自动驾驶系统以人工智能算法为核心，本质是由系统逐渐代替人完成驾驶任务。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第十九条第一款规定：“驾驶机动车，应当依法取得机动车驾驶证。”《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第十九条第一款规定：“符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件的人，可以向公安机关交通管理部门申请机动车驾驶证。”在现行的上位法规定下，汽车的合法驾驶主体及责任主体为“具有机动车驾驶证的人”，而采用自动驾驶系统上路行驶的汽车，并不具有合法驾驶人，没有上路行驶的合法性。同时，《中华人民共和国道路交通安全法》中对驾驶人规定的义务、要求与责任对于高级别自动驾驶的智能网联汽车不再适用。

2）新型运输工具的合法商业化受限。

智能网联汽车产业发展仍处于大规模研发投入阶段，只有实现产品商业化落地应用，智能网联汽车产业才能实现可持续发展。一方面，智能网联汽车产品合法化受限。中国自1985年起，以检验检测制度、安全技术评估审核为核心，对机动车产品进入市场实行准入管理制度。智能网联汽车无相应准入标准，关键零部件如激光雷达的车规级标准缺失，不符合《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》要求^[8]，因而无法列入汽车产品目录、无法销售、无法注册登记，仅能以道路测试的形式在城市指定开放道路行驶。另一方面，智能网联汽车应用合法化受限。根据现行交通运输法律法规规定，从事客运和货运服务都要求有满足条件的驾驶人并获得客货运营许可，而无人驾驶的智能网联汽车显然不符合要求，无法开展道路运输经营活动。

3）事故责任划分与保险赔偿机制不适用。

现行道路交通安全法律法规对车辆发生交通事故及违法行为的处理规则是以人的行为为前提，进而根据当事人的行为过错程度进行责任分配。随着驾驶人角色的转变，传统以驾驶人驾驶行为为中心构建的交通事故侵权责任制度难以适用于智能网联汽车。在无驾驶人的情况下，对交通事故中可能涉及的智能网联汽车生产制造企业、运营企业等其他相关责任主体的侵权责任判定规则不明确。此外，现行交强险制度中的投保主体仅限于机动车保有人，未来车辆风险结构由车损、第三者责任风险向产品责任、运营责任等风险转变，传统的保险风险评级与分析、保险范围、赔偿机制也面临变革挑战^[9]。

4）网络及数据安全监管存在空白。

智能网联汽车网络化及信息化程度高，存在黑客侵袭、系统瘫痪、数据泄露、数据非法利用等公共安全风险。中国于2017年以来相继颁布《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》以促进经济社会信息化健康发展，填补了网络及数据安全的监管缺位，然而这些法律均属于基本法，尚无法应对智能网联汽车带来的车端、云端、路端、移动终端等多维度融合的安全问题^[10]，仍有大量的法律条文需要进一步细化及规定。尽管工业和信息化部2021年公布的《智能网联汽车生产企业及产品准入管理指南(试行)》(征求意见稿)对智能网联汽车生产企业提出了网络安全保障能力要求，但是具体实施细则及实施标准尚不清晰。其次，智能网联汽车属于多专业领域融合的新生产物，目前无相关详细依据指导有关部门对其网络及数据安全进行监管。因此，智能网联汽车新型安全风险监管仍是一大难题。

国外智能网联汽车管理立法经验借鉴

早在20世纪80年代，以美国为代表的科技发达国家已开展自动驾驶技术的上路测试^[10]。为顺应新一代科技革命浪潮和汽车行业的快速变革，以立足推动智能网联汽车产业化及商业化应用为出发点，世界各国均相继出台了相关政策法规以解决智能网联汽车与现行法律法规间的冲突问题。

1）率先明确自动驾驶系统的合法驾驶主体地位。

美国、德国、日本等均从国家层面对原有道路交通法进行修订或通过制定新的法规来明确自动驾驶系统的合法地位。例如，德国在2017年通过了《道路交通法(第八修正案)》(Anderung des Straßenverkehrsgesetzes)，允许具有自动驾驶系统的车辆在特定条件下代替人驾驶，同时对自动驾驶车辆的上路权、自动驾驶模式下驾驶人的权利和义务均作出了具体规定，实现了自动驾驶汽车上路的合法化^[6]。需要指出的是，明确自动驾驶系统的合法驾驶主体地位并非给予其民事法律主体地位，而是允许其作为交通工具上路通行^[4]。

2）推动自动驾驶汽车的生产及应用合法化。

面对充满不确定性的技术，若致力于通过传统的技术标准规制模式对智能网联汽车这一新兴事物进行管理，一方面将限制新兴技术的多样化与多路径发展，另一方面因标准制定的困难与滞后性将减缓产业的发展速度。美国^①、欧盟^②等发达国家及地区均尚未对智能网联汽车建立起一套成熟、完整的安全技术标准体系，但对因采用新技术、新工艺等无法满足现行机动车辆安全标准的智能网联汽车提供了相关条件豁免的准入渠道，使智能网联汽车在特定的质量安全监管框架下能够合规生产。国外主要采取两条路径推动智能网联汽车的合法商业化应用：行政法令许可和专项立法允许。例如，美国无人配送车、自动驾驶出租汽车、自动驾驶干线物流等场景的商业化均获得了美国加利福尼亚州机动车管理局(California Motor Vehicle Administration)行政命令特别许可；韩国出台了《促进和支持自动驾驶汽车商业化法》的专项法案，允许自动驾驶车辆开展商业化示范。

3）构建较为完善的交通事故责任划分规则。

德国、英国、美国等发达国家通过修订原有交通事故处理制度或针对智能网联汽车相应法规明确交通事故责任，遵从过错责任及产品责任等既有制度，并探索将侵权责任主体从驾驶人扩大到制造商、软件设计者等主体，即人类驾驶人承担操作过错和责任，汽车制造商和系统提供者承担产品缺陷责任。例如，在英国现行的自动驾驶汽车事故责任框架下，如果车辆在自动驾驶状态下发生事故，且车辆所有人无过错的，则由制造商承担责任，保险公司在先行赔偿后有权根据产品责任法等相关规定向其追偿。这在优先保障受害人求偿权利的同时，也能够进一步促进制造商生产质量合格的自动驾驶汽车。

4）建立面向全生命周期的新型安全风险监管制度。

发达国家和地区均高度重视车联网环境下的网络安全和数据保护，并重点对车辆生产制造商的责任和义务进行规范。例如，美国《自动驾驶汽车法案》(Self Drive Act)要求智能网联汽车制造商制定隐私保护计划，并以此作为销售自动驾驶汽车的前提条件，在此基础上明确制造商应保护驾驶人和乘客的数据以及第三方数据(如行人数据)免受未授权访问、收集、使用或共享等行为导致的隐私风险；英国《联网和自动驾驶汽车网络安全关键原则》(The Key Principles of Cyber Security for Connected and Automated Vehicles)明确制造商贯穿自动驾驶汽车设计、研发、生产、使用全生命周期的网络安全责任，并要求制造商制定网络安全计划，以此作为销售自动驾驶汽车的前提条件。

深圳市智能网联汽车管理立法的创新实践

深圳市具有特区立法权及地方立法权，特区立法权限来源于全国人大的授权，是先行权、创造权、优先试验权，是体制创新、扩大开放、加快发展的主动权^[11]，承担着为全国性改革寻求可推广的制度样本的特殊使命^[12]。《条例》是深圳市充分运用特区立法权率先对新兴领域立法的探索，围绕智能网联汽车管理面临的关键问题，全面建立了地方性创新管理制度以促进智能网联汽车产业的高质量发展。

1）赋予自动驾驶系统交通主体的合法地位。

《条例》合理规定智能网联汽车自动驾驶系统的道路行驶资格，赋予自动驾驶系统“交通主体”身份，使得智能网联汽车能够合法上路运行。根据《汽车驾驶自动化分级》(GB/T 40429—2021)的相关技术要求，《条例》明确有条件自动驾驶(3级驾驶自动化)、高度自动驾驶(4级驾驶自动化)的智能网联汽车应配备驾驶人，在自动驾驶状态下，驾驶人可不对车辆进行驾驶操作，但具有接管及警觉义务；允许完全自动驾驶(5级驾驶自动化)的智能网联汽车可不配备驾驶人，但车辆自身应具备在异常、危急情况下自行采取降低风险的有效措施的功能。

2）创建地方性“产品准入—车辆登记—运输经营”管理制度。

国家在机动车产品准入、登记、营运方面已有一套成熟的管理制度体系。《条例》在传统管理流程及规则的基础上，建立了地方性面向智能网联汽车的全新管理制度。一是地方产品准入管理，《条例》规定了基于智能网联汽车产品地方标准的地方准入途径，符合产品地方标准的智能网联汽车产品，在列入深圳市智能网联汽车产品目录并向社会公布后，允许在深圳市内销售；同时，为鼓励技术创新、满足产业和市场急需，《条例》鼓励智能网联汽车相关行业协会、企业、机构，制定引领性、创新性的智能网联汽车产品团体标准。二是地方登记管理，根据《中华人民共和国道路交通安全法》有关“国家对机动车实行登记制度。机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶”的规定，《条例》建立了地方登记管理制度，规定智能网联汽车经深圳市交警部门登记取得登记证书、号牌和行驶证后，可上深圳市道路行驶。三是地方营运管理，在允许智能网联汽车准入、登记、上牌的基础上，《条例》进一步明确了由深圳市交通运输管理部门为符合条件的企业及车辆颁发道路运输经营许可证及道路运输证，支持开展多样化的运输服务，以解决智能网联汽车无法获取营运资质、无法开展道路运输经营活动的问题。

3）明确分场景式事故责任划分及赔偿规则。

充分考虑自动驾驶分级式技术特征，《条例》按照车上有无驾驶人的两类场景明确损害赔偿责任归属及追偿机制。对于有驾驶人的智能网联汽车发生交通违法或事故的，适用既有法律法规；对于无驾驶人的智能网联汽车发生交通违法行为或交通事故，且智能网联汽车一方负有责任的，由交警部门对车辆所有人、管理人进行处理，若是因智能网联汽车存在缺陷造成损害的，车辆所有人、管理人可依法向生产者、销售者请求赔偿。一方面按照“谁受益、谁担责”的原则，让车辆所有人、管理人承担责任，能够督促其谨慎使用和定期维护车辆；另一方面，通过设立“先赔付、后追偿”的赔偿规则，能够避免因长时间的技术鉴定而使受害人的合法权益长期得不到救济，优先保护受害人的权益，确属于车辆技术缺陷导致的事故，当事人可以依法向生产者、销售者追偿。

4）建立网络安全与数据信息保护监管机制。

借鉴发达国家和地区在车联网环境下网络安全和数据保护的经验，基于中国既有相关上位法，《条例》重点规范了智能网联汽车相关企业的网络安全、数据保护责任及义务作出规范，并建立联合监管工作机制。一是规定智能网联汽车相关企业应当依法取得网络关键设备和网络安全专用产品的安全检测认证，并依法建立网络安全评估及管理机制。二是规定相关企业应当依照国家相关规定，采取措施防止用户个人信息的泄露、丢失、损毁，并制定数据安全及隐私保护方案。三是禁止非法收集、处理、利用个人信息，禁止非法采集涉及国家安全的数据。四是明确由网信部门会同交通运输、公安、工信部门共同承担监管工作，建立应急管理机制，以切实维护社会公共安全。

结语

智能网联汽车管理立法是完善新型交通要素管理机制、促进新兴业态规范有序发展的重要基石。《条例》是深圳市在国家原有管理框架基础上的进一步创新突破，通过建立面向智能网联汽车全链条管理的规则和机制，推动智能网联汽车行业从科研测试向应用落地、从资本单向投入向产业良性循环的转变，为国家创新科技抢占全球发展制高点提供样板，不仅保障了社会公众的合法权益，更是在政治、经济、社会等多重维度上具有重大的现实意义和示范效应。本文总结提炼了智能网联汽车管理的关键问题及国外先进经验，基于深圳市新兴领域立法探索实践进行再思考，以期能够为地方智能网联汽车管理政策法规制(修)订、城市智慧交通管理等相关领域提供有益帮助，共同推进行业的创新发展。

注释：

Notes:

① 根据《美国法典》( United Stated Code)第49篇30113章节，《美国联邦法规》(Code of Federal Regulations)第49篇555章节，《修复美国地面运输法》(Fixing America's Surface Transportation Act, FAST Act)第24405节车辆如因新技术等原因无法满足现行联邦机动车安全标准(Federal Motor Vehicle Safety Standard, FMVSS)，车辆生产制造商可依据规定和相应流程向管理部门申请准入条件豁免，获得豁免许可且用来销售、使用的车辆需要在车身挡风窗或侧窗粘贴豁免许可标签。

② 根据《欧盟自动驾驶车辆许可豁免流程指南4.1版》(Guidelines on the Exemption Procedure for the EU Approval of Automated Vehicles Version 4.1)，自动驾驶车辆许可豁免申请适用于计划量产的L3级自动驾驶及L4级自动驾驶汽车，不包含L5级自动驾驶汽车，申请人需按照指南中的相关流程及要求向管理部门申请豁免。

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《城市交通》2023年第3期刊载文章

作者：杨东龙，曾乾瑜，刘漫霞，邵源，洪倩雯，孙超