Academic accumulation|行政管理方向的文章

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一、评西方的“新公共管理”范式

文献来源：[1]陈振明.评西方的“新公共管理”范式[J].中国社会科学,2000(06):73-82+207.

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        在当代西方政府改革浪潮的冲击下 ,世纪之交的西方公共部门管理研究领域取得了突破性的进展 ,出现了由传统的公共行政学向“新公共管理学”的范式转变。该怎样理解这种“新公共管理学”范式？

         自70年代末80年代初开始,西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动。尽管各国改革的性质、规模和途径不同,但都具有一个已发展起来的共同议程,这就是“新公共管理”(New Public Management)或“管理主义”范式。

（一）  “新公共管理”的形成背景与主要特征

        “新公共管理”是一种国际性思潮,它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。

        “新公共管理”范式有不同的名称,如“新公共管理(NPM)”(Hood等,1991年)、“管理主义”(Pollitt,1993年)、“以市场为基础的公共行政学”(Lan, Zhiyon and Rosenbloom, 1992年)、“后官僚制模式”(Barzelay,1992年)、“企业化政府”理论(Osborne and Gaebler,1992年)等。,但基本上都表示同一种现象,即由传统公共行政理论及实践向新公共管理理论及实践的转变,并被人们描述为公共管理尤其是政府管理研究领域的范式转移。

        “新公共管理”理论代表了政府管理研究领域发展的新阶段,它是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成起来的。传统的公共行政学诞生于19世纪末20世纪初,在70年代以前,传统的公共行政学一直是政府研究领域中居于支配地位的主导范式。它有自己一整套的理论、原则、假定和方法以及范式特征。按照休斯的说法,传统的公共行政学有如下四个永久性的原则:第一,政府组织及其结构应根据官僚体制(科层制)的原则建立,即政府管理体制以韦伯的科层制理论或模式为基础,严格坚持这一原则是公共组织尤其是政府运作的最佳方式。第二,一旦涉及政策领域,那么,它将通过官僚机构提供公共物品和服务;换言之,只能由政府机构来提供公共物品和服务。第三,主张政治事务与行政事务分开。行政是执行命令的工具,而政策和战略的制定则是政治家们的事,据说政治与行政的分离可以保证责任制的落实。第四,行政被当做一种特殊的管理形式,因此需要职业化的官僚,他们终身受雇,并可以一视同仁地为不同的政治领导人服务。

        陈振明曾将传统的公共行政学的信念或范式特征概括为四个方面:一是采用制度或法理的研究方法,并以正式的政府组织机构(官僚体制)作为主要的研究领域;二是政治与行政二分法成为公共行政学的理论基础;三是致力于行政管理的一般或普遍原则的探索;四是强调以效率原则作为最高标准。

        传统的公共行政学理论及实践模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但随着西方各国由工业社会向后工业社会或信息社会的转变,这种理论及模式就显得越来越不适应。在当代,传统公共行政学的基本理论、假定、原则或信条,无论在理论上还是实践上都受到人们的普遍怀疑,遇到了严峻的挑战。首先,作为传统的公共行政学基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在50、60年代的私人部门管理(工商管理)中首先被打破,然后在70、80年代的公共部门中逐步被打破,新的组织模式及类型,如参与型组织、学习型组织、自主型组织以及各种独立机构相继出现。其次,官僚机构或政府部门作为公共物品及服务的惟一提供者的垄断地位已经动摇。私人部门中发展起来的管理方法和技术被应用于公共部门之中;政府通过补贴、规划、委托和合同承包等方式间接运行,各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供;不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争;市场机制在公共部门中发挥着越来越重要的作用。再次,政治与行政二分法早就被人们批评为一种不真实的假定,政治事务(政策的制定)与行政事务(政策的执行)实际上是无法分开的。在当代,公共官僚(文官)日益卷入政策决策事务之中,他们既是政策提案的重要来源,又是行政法规制定者;与此相联系,文官的政治中立性信条也已被打破。文官向来难以做到政治上的中立,而且在当代,文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命的趋势越来越明显。最后,公共人事管理的体制及模式也发生了重大的变化,公务员(文官)的永业观念已被打破;合同雇用、临时雇用等的出现使雇员的解聘更容易,业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式;传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在向注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式转变。

        到了80年代末90年代初,随着西方各国政府改革运动的深入展开,“新公共管理”作为政府管理领域(公共行政学以及公共管理学)的新范式以及政府管理实践的新模式形成和发展起来了。“新公共管理”范式的特征和内容是什么?西方公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述:按照波立特(C.Pollitt)在《管理主义和公共服务:盎格鲁和美国的经验》一书中强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。胡德(C.C.Hood)在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“新公共管理”的内涵及特征刻画为如下七个方面:(1)向职业化管理的转变;(2)标准与绩效测量;(3)产出控制;(4)单位的分散化;(5)竞争;(6)私人部门管理的风格;(7)纪律与节约。英国学者温森特·怀特认为,“管理主义”(新公共管理)强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估;以结果而不是程序的正确性来评估管理水平;看重金钱的价值;对消费者而非公民的需要保持敏感,强调公共服务的针对性而非普遍性。罗德斯(W.Rhodes)指出,“新公共管理”有如下几个中心学说:以管理而非政策为焦点,以业绩评估和效率为焦点;将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构;准市场的使用和合同承包以培育竞争;一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新管理风格。经合组织(OECD)1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为如下八个方面:(1)转移权威,提供灵活性;(2)保证绩效、控制和责任制;(3)发展竞争和选择;(4)提供灵活性;(5)改善人力资源管理;(6)优化信息技术;(7)改善管制质量;(8)加强中央指导职能。

      根据上述学者的概括以及其他新公共管理文献资料,我们将“新公共管理”或“管理主义”的研究纲领或范式特征归纳为如下八个方面: 强调职业化管理、明确的绩效标准与绩效评估、项目预算与战略管理、提供回应性服务、公共服务机构的分散化和小型化、竞争机制的引入、采用私人部门管理方式和管理者与政治家、公众关系的改变。

（二）应当如何评价当代西方“新公共管理”的范式呢?

        应当首先指出的是,作为一种正在成长着的公共管理新理论范式以及实践模式,“新公共管理”是当代人类社会发展尤其是公共部门改革的必然产物,与当代人类社会由工业社会向后工业社会的转变,与全球化、信息化和市场化时代的来临密切相关。

        “新公共管理”范式的出现构成了对传统的公共行政学范式的严峻挑战,它改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式,日益成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。与传统的公共行政学相比,“新公共管理”范式具有一系列的创新,这主要表现在如下四个方面:

        第一,“新公共管理”为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础。如前所述,传统的公共行政学的主要理论基础是政治学特别是韦伯的官僚体制理论和威尔逊、古德诺等人的政治与行政二分法的理论。与传统公共行政学的模糊的理论基础相比,经济学提供了精确性、预言和经验主义,并以人们的行为动机的分析作为出发点。“新公共管理”对于结果、效率和绩效测量等的关注更多地来自于经济学。

        第二,“新公共管理”开阔了公共行政学的理论视野,具有一系列主题创新。传统的公共行政学主要着眼于政府内部事务的研究,即注重的是对政府组织体制、行政过程以及行政法规的研究,过于以“组织内部”取向,理论上过于空洞,而且主要局限于政府行政管理的研究,忽视了对其他公共组织(如非营利组织、中介组织、社会团体)的研究。“新公共管理”在保留传统行政学的某些基本主题的基础上,在研究视野、主题领域及范围上有重大的突破、拓展与创新:一是将传统行政学的研究对象由政府行政部门扩展到立法、司法机关和非政府部门的公共组织上。“新公共管理”的中心主题是:“在提供公共利益和服务时,除了拓宽和完善官僚机构之外,其他机构也可以提供所有这些职能”。二是研究焦点不仅以“组织内部定向”,而且注重公共组织与社会环境的相互作用,考虑公共组织如何适应环境以及它们在环境中的优势和劣势、机会和威胁,这就使得战略计划和战略管理在“新公共管理”中占有突出的地位;同时,对于公共管理者与公民关系的关注,也使得公共责任、行政理论一类的主题成为公共管理学的重要内容。三是涉及传统公共行政学中所没有出现的大量新主题如公共物品、公共选择、公共物品和服务的供给、理性人、产权、交易成本、交换范式、制度安排、政府失败、准市场、自治型公共组织、多元组织、成本核算、信息管理系统等等。四是对传统行政学所涉及的主题作出新的解释,赋予其新的内涵。例如对“效率”概念重新诠释尤其地将它与“公平”概念联系起来考察,对传统的人事管理、财务管理主题赋予新的内容,变成人力资源管理和财政管理。

        第三,“新公共管理”建立起一个更加全面、综合的知识框架。传统的公共行政学的理论框架形成于本世纪20、30年代,建立起以官僚体制、组织原理、人事行政、财务行政、行政法规、行政效率以及行政执行为基本主题的理论框架。“新公共管理”突破了传统公共行政学的学科界限,把当代西方经济学、工商管理学(私人部门管理学)、政策科学(政策分析)、政治学、社会学等学科的理论、原则、方法及技术融合进公共部门管理的研究之中。

        第四,“新公共管理”提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。这种新模式就是奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所描述的“企业化政府”的十大特征:“大多数企业化的政府都促进在服务提供者之间展开竞争;它们把控制权从官僚机构那里转移到社区,从而授权给公民;它们衡量各部门的实绩,把焦点放在后果而不是投入上;它们行为的动力不是来自于规章条文,而是来自自己的目标、自己的使命;它们把服务的对象重新界定为顾客,让顾客有所选择,选择学校,选择培训计划,选择住房;它们防患于未然,而且不是在问题成堆以后才来提供各种服务;它们把精力集中于挣钱而不单单是花钱;它们下放权力,积极采取参与式的管理;它们宁可要市场机制而不是官僚主义机制;它们关注的中心并不简单是提供公共服务,而且也向公营、私人和志愿服务各部分提供催化剂,使之行动起来解决自己社区的问题。”有的学者进一步将“新公共管理”的实践模式细分为各种类型,例如,彼得斯在《治理的未来:四种正在出现的模式》中将新的公共管理模式(治理模式)分成四种类型:市场化政府、参与型政府、灵活性政府和解除规制政府,并从结构、管理、政策制定和公共利益四个方面对这几种模式加以分析比较。

(三)对新公共管理范式的批评？

        “新公共管理”也非一种成熟的范式,而是一种尚处在发展中的理论框架,它并未获得普遍一致的认可。由于它的不成熟以及所存在的内在缺陷,而受到了来自各个方面的批评。这些批评涉及它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等等。概括起来,对于“新公共管理”的批评主要集中在如下几个方面:

        一是批评“新公共管理”的保守主义倾向,说它是披着科学外衣的意识形态。

        二是批评“新公共管理”的经济学基础,说它滥用经济学的假设、理论和方法,是一种经济学的帝国主义。这种批评有一般和特殊两个层次:一般层次的批评是说,经济学本身是一门有缺点的社会科学,所以将它应用到公共部门以及政府的管理上同样有缺点。特殊层次的批评是说,虽然经济学对经济系统和私人部门具有一定的成效,但将它应用到公共部门及政府上的理由则是不充分的。例如波立特认为,公共服务中的“提供者/消费者”明显地比一般市场中的消费者面临更复杂的交易;公共服务的消费者不仅仅是“消费者”,他们更重要的是公民,这对于交易有一系列独特的内涵。因此,将经济学作为公共管理理论基础的理由不充分6。

        三是批评“新公共管理”的管理主义倾向,说它忽视了私人部门与公共部门的基本差别,照搬私人部门的管理经验、原则、方法及模式,是一种“新泰勒主义”。四是批评“新公共管理”的政治化倾向,认为在新公共管理体制下,政治领导人有可能选择那些认同其政治目标或具有相同、相似政治立场的高层文官担任各部门及机构的头头。

        五是批评“新公共管理”的实践模式特别是以市场为基础、公共部门私有化、产出控制、顾客至上等改革措施,说这些改革是放弃政府的公共服务职能,逃避政府责任,破坏了政府与公民社会的关系,背离了民主社会的基本价值。还有批评者认为,“新公共管理”的这些改革取向,以“三E”(经济、效率和效益)为追求目标,而民主社会的基本价值(自由、民主、平等、公正等)则被抛在一边。

        显而易见,这些对“新公共管理”的批评有不少偏颇之处。但是,批评者们的确指出了“新公共管理”存在的某些内在缺陷和问题,有的批判是击中要害的。“新公共管理”确实具有明显的意识形态的倾向性,或多或少地体现了当代自由主义和保守主义思潮的某些基本精神,特别是主张放任自流、限制政府干预的立场;它过分依赖于经济学的途径尤其是经济人假说和市场机制以及交换范式,忽视了政治过程与市场过程的本质差别;它过分强调用私人部门管理的模式或企业家精神来重塑政府及公共管理,忽视了公共部门与私人部门之间存在着的重要差别,有照搬私人部门管理模式之嫌。“新公共管理”所采取的市场导向、私有化、分权、放松管制、企业化的管理方式等也产生了一系列的实践问题。

        总之,作为一种正在成长着的政府及公共部门管理的新途径,一种与传统的公共行政学相比较而存在、相竞争而发展的学说,“新公共管理”范式及理论的成熟仍有相当长的路要走。

（四）从西方的“新公共管理”运动中得到的借鉴与启示呢?

        ——必须加大政府体制创新的力度,切实转变政府职能,尽快改变政府垄断公共物品的供给(或公共物品基本上由政府提供)的局面。

        ——充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段,引入竞争机制,用市场的力量改造政府,提高政府的工作效率。这是当代西方“新公共管理”运动以及政府改革的一个基本精神。

        ——必须增强政府公务员的“管理”和“服务”意识,重塑政府与社会的关系。“新公共管理”运动在处理政府与社会关系方面也有可供借鉴之处。

        ——注意研究借鉴当代工商管理(企业管理)领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术,实现由传统的行政管理模式向当代(新)公共管理模式的转变。