郭继孚：城市“停车难”问题的实质是什么？真正可行的解决思路是什么？

导 语

“停车难”已成为困扰我国城市交通健康发展的主要问题之一，近年来各地公安交管部门也在积极推动破解城市“停车难”。为促进各地交管部门有效缓解停车乱象、停车难问题，交通言究社开设了“城市停车治理”专栏，邀请业内人士和专家学者与大家交流探讨相关创新思路、亮点经验。今天我们就请北京交通发展研究院院长郭继孚，以独特视角为大家剖析“停车难”问题的实质原因，以及真正行之有效的解决思路。

城市“停车难”问题的实质是什么？

城市“停车难”已经成为全国各大城市普遍存在的问题，其实质是什么？停车泊位的紧缺吗？该问题表现在实际停车泊位与注册车辆之间存在巨大缺口（见图1），实质却不仅如此。

图1：北上广深四地注册车辆与停车泊位总量统计

在正式展开讨论之前，有必要先厘清一个概念：

什么叫“停车泊位”？通常，“停车泊位”是指可供车辆停泊之处，现实中并不缺乏停车泊位！因为现实中没有一辆车停在半空中，都有位置停，缺的是合法合规的停车位。换句话说，现实中大量车辆停在不合法或不合规的位置上。为什么大量的车辆停在不合规甚至不合法的位置上？普遍认为合法合规的车位太少，不够停，造成乱停乱放，所以解决“停车难”只有建设更多的停车场或停车泊位。事实真的如此吗？ 

究竟什么导致了城市“停车难”？

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历史因素

1994年以前，因为没预见到将来家家户户都可能有车，我国住宅建设标准里没有要求配建停车位，导致了老住宅区“停车难”问题的产生。1994年以后建设的住宅区开始逐步配建停车位，现在新建高档居住区基本达到了一户一位的标准。总的来说，随着经济发展，人民对停车位的需求与日俱增（见图2）。

图2：1994年前后我国住宅停车位的配建标准

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现实因素

◆免费停车比例过高：调研发现，现实中存在很高比例的免费停车。如图3，据北京交通发展研究院所做的一项统计，发现2005年北京二环内免费停车比例高达73%，2010年则上升到86%。全国各地均普遍存在非常高比例的免费停车。

图3：北京二环内免费停车比例

如果将这些免费车位改为收费，并按所在城市地价缴纳停车费，那么依照当地的平均收入水平，恐怕很多车主很难负担得起。那么，在承担不起停车费用的前提下，为什么大家不仅能买车，还都能停车呢？ “都能停车”在很多情况下，不仅意味着免费停车，还意味着大量的乱停车、违法停车。

◆执法缺失：从以下两处实例中可看出问题关键所在。如图4所示，北京“荣丰2008”小区、中关村海淀中街这两个区域附近地面道路上停满了车辆，与此同时地下车库的停车泊位有很多空位。原因是，地下车库的停车泊位是收费的；而路面上的停车缺乏应有的管理，是免费的。由此可见，“停车难”的难点并不在于车位的缺乏，真正决定因素其实是价格。在现实中，价格机制没有发挥应有的调节作用，这才是城市“停车难”问题的关键症结。

图4：北京“荣丰2008”小区和中关村地区海淀中街停车情况

如何解决城市“停车难”问题？

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常规的方法难以有效解决

◆大量修建停车场所是否行之有效？正如有人为解决交通拥堵问题建议修路一样，大量修建停车场能不能解决“停车难”呢？我们不妨先看一下美国的情况。在美国，除了纽约曼哈顿地区这样的高密度城市以外，大部分城市密度并不高，有足够的地方修建停车场，因此修建大型停车场相当普遍，如休斯敦市的丰田中心就建有占地广阔的大型停车场（见图5）。我们能不能也这样建停车场？据统计，美国人均机动车保有量超过0.7辆/人，相当于“三口之家就拥有两辆车”，而能保持这种平均水平的前提是要有足够的停车泊位，美国50%的土地都被用于停车了。

图5：美国休斯敦丰田中心

国内认为，一辆车占据1.2、1.3个停车位，最多1.5个停车泊位就足够了。但在美国，一辆车通常需要2.5个停车泊位，包括1个家用停车泊位、1个工作地停车泊位、0.5个机动停车泊位。

如果按照美国的标准，我们要用多少土地才能满足每个人都拥有一辆汽车的“梦”呢？图6为北京CBD航拍图，我们可以明显看出这些大楼的形状、密度，和美国大部分城市都不一样。

图6：北京CBD

城市停车数量取决于总体土地面积和整体建筑密度两个因素。在总体土地面积和整体建筑密度不变的前提下，想保持较多数量的车且有足够停车泊位，就只能把停车场建成和其他大楼一样高度的“停车楼”（见图7）。

图7：韩国某城“停车楼”

据统计，我国城市人均居住住房面积已经由1978年的7余平方米发展到了2012年的35平方米（见图8）。然而，地上配套停车泊位的规定面积是25平方米，地下配建停车泊位的面积则为40平方米，平均占用面积与人均居住建筑面积相当。

图8：全国人均居住面积变化（1978—2012）

当我们的生活水平提高到一定程度，即提高到人人都能买得起一辆车的程度时，却没有足够的土地来让每个人都能拥有一辆车且有地方停，除非把全国的城市面积或城市建筑密度再提高一倍。

◆共享停车泊位能否解决问题？现在有种观点是认为共享停车泊位能够解决城市“停车难”。理论上停车泊位是可以共享的，也有相应的资源，但是推进起来较难。根据北京现有的停车位使用情况（见图9）可以看到，公共建筑夜间停车泊位的闲置率非常高，平均利用率只有39%，大约有89.7万个停车泊位处于闲置状态，且均位于居住区周边，距离居住区500米内占比80%，1千米内占比96%。可与此同时，居住区夜间停车泊位却拥挤得一塌糊涂。之所以会出现这种矛盾，一是因为共享停车缺乏动力，个人很难利用公共建筑里的闲置停车泊位；二是停车信息化不充分，共享停车缺乏传播讯息的有效渠道。因此，共享停车始终处于“叫好不叫座”的尴尬境地。

图9：北京市各类型停车场夜间供需情况

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制度建设是解决“停车难”的关键

◆法律问题和价格机制是解决城市“停车难”问题的关键：制度建设中最核心的部分就是法律问题，它直接制约了今天的交通发展，停车也概莫能外。与停车相关的法律在本质上是清晰的：停车和泊位是两个截然不同的概念，泊位是完全属于驾驶人自己的事情。然而，我国的《道路交通安全法》在这方面的规定还不够完善。因此，笔者建议借鉴日本停车管理经验，尽快出台《车库法》、《停车场法》等一系列相关法律，逐步形成完善的停车管理法律体系（见图10）。

图10：一套完善的停车管理法律体系

日本《车库法》规定，买车必须先有停车泊位，乱停是违法的。如果驾驶人在路边随意停车，一旦被抓到，就要处以20万日元的重罚或拘役，且要扣3分。扣满6分就会被吊销驾照，3次吊销驾照就会被终身禁驾（见图11）。

图11：日本车库法部分内容

价格也是制度建设中的重要部分，它是促进设施供给、抑制停车需求的杠杆。据笔者了解，许多城市都将高昂的停车费作为调控停车需求的重要手段。香港部分地区停车泊位的平均价格超过200万港币；伦敦中心区的停车费超过了600英镑/月，占到人均收入的20%以上。如果我们的停车泊位也是这个价格呢？换句话说，价格如此昂贵的停车泊位如今却处于一种所谓“免费福利”的状态。长此以往会造成停车市场长期低迷，因为免费停车泊位的存在挤压了收费停车泊位的生存空间。

归根到底，法律和价格是两个最为关键的因素。只有在建立完善的法律体系、有效的价格机制以及良好的执法环境基础上，城市“停车难”才能得到妥善解决。

◆科技的作用：科技的作用是可以代替收费员进行收费。采用电子设备进行收费就相当于杜绝了讨价还价的余地。但是，科技产品能否起作用的关键在于是否有一套严格的执法标准及能否有效执行。

回溯历史，50年前的东京、伦敦、纽约等城市都同我们现在一样面临着“停车难”的问题。后来这些城市通过规划停车泊位、设置咪表等法律和价格手段对停车问题进行了强力管控。现在的东京街头只有旅游车停车位和限时停车位，随意停车的现象基本消失；而伦敦在进行了价格和执法的双重改革后，乱停车现象得到了很大程度上的抑制。

当前，深圳开始应用“地磁＋PDA”的电子收费系统；北京市大部分道路已安装高位视频系统。这些都是利用科技进行停车收费管理的实践，并且成效显著。

图12：一种典型的地磁收费系统

图13：一种典型的高位视频收费系统，单杆最高管理12个车位

解决城市“停车难”的前景与展望

解决城市“停车难”的前景如何？其实，他国的现在就是我国的未来，东京和伦敦都是很好的例子。与东京、纽约曼哈顿这种密度高的城市核心区相比，我国人均机动车保有量不是低了，而是高了。

图14：北京、纽约、东京的面积、人口密度、人均用地和人均机动车保有量对比

东京、纽约的人口密度与人均机动车保有量成反比，如图15所示，而我国的城市，如北京，正好相反。

图15：北京、纽约、东京的人均机动车保有量与人口密度的对应关系

实际上，几十年前的东京也面临着与我国现在类似的情况。经过长期治理以后，东京市中心的车辆逐步递减，最终成为反比关系，如图16所示。

图16：东京1966年和2008年人口密度与人均机动车保有量对应关系的变化

在今天的东京，如果某人在市中心有一辆能随用随停的车，那他一定是位“超级富豪”，因为这就相当于在市中心拥有一套“别墅”。而今天，在我们的城市，大家之所以能在市中心开车、停车，是因为“别墅”跟经济适用房一样便宜，甚至是免费的。如果不加以治理，结果就是人人都想住市中心的“别墅”，交通就会变得无序。

总之，“停车难”表面看是没地方停车，多建车位就可以解决。实质上，解决“停车难”的关键在于要让价格起作用、让执法起作用。

（本文经授权，改编自郭继孚先生在2019年第五届中国城市智能交通创新发展论坛的演讲内容。）